软件产业政策的内涵和体系

　　软件产业政策是一个国家或地方政府为调整软件产业组织结构、软件产业分布结构以及软件产业与其他产业之间的关系，实现与软件相关资源的最优配置，规范、引导和刺激软件产业发展，所采取的经济手段、法律手段以及必要的行政手段的总和。

　　软件产业政策包括软件产业组织政策、软件产业结构政策以及软件产业分布政策。

　　软件产业组织政策是指为实现产业内部各企业之间资源配置而制定的政策总称，其实质是政府通过协调自由竟争和规模经济之间所谓的“马歇尔”冲突，在充分利用规模经济和充分利用竞争活力之间求得最佳平衡。从政策实施的手段和目的来看，主要可分为控制市场结构的政策、规范市场行为的政策、鼓励技术创新的政策以及提高产业绩效的政策等。

　　软件产业结构政策是指政府为协调软件产业内部各行业以及软件产业与其他产业之间的关系而制定的政策的总称，如协调软件产品和软件服务业、协调软件产业与其他IT产业、协调软件产业与传统产业之间的关系而制定的政策措施即属此类。

　　软件产业分布政策是指政府根据产业区位理论以及软件产业与国民经济之间的关系，制定和实施的软件产业空间分布、软件产业与区域经济协调发展的政策总和。如国家和各地方支持软件园发展的政策就属于软件产业分布政策的范畴。

　　我国已经构建了软件产业政策体系以国发[2000]18号文件、《振兴软件产业行动纲要》（以下简称《行动纲要》）及其配套文件为核心，我国已经构建了振兴软件产业的一整套政策体系。在此，从理论和实际相结合的角度，对2000年以来我

　　国软件产业政策体系的设计和运行情况进行回顾总结。

优化市场结构

　　1、软件企业认定和软件产品登记。实行“双软认定”政策的初衷是为软件企业享受各项优惠政策提供依据，实际上更深层的意义是引导和规范进入市场的软件企业数量和质量，为有意进入软件市场的企业设置一个进入门槛，既促使企业努力达到规模经济，又可以保持软件市场的竞争活力。“双软认定”制度最能体现软件产业政策的实施效果，催生了一大批的软件企业和软件产品。到2003年底，我国经认定的软件企业达到8,700家，经登记的软件产品达到16000多个。

　　2、培育软件骨干企业，提高产业集中度。针对我国软件企业规模偏小，实力较弱的状况，《行动纲要》提出，要以行业应用为重点，引导软件企业联合、上市、兼并和重组，发展专业性产品和增值服务，加快形成一批具有行业特色、产业优势、规模效应和品牌形象的龙头企业。为此，提出了“鼓励应用，内需拉动，为软件产业创造市场空间”的工作重点，推动软件技术向基础产业、传统产业及其他产业的渗透与结合，在电子政务、现代远程教育、农业信息化、制造业信息化、数字电视、“数字奥运”等一批国家重大信息化应用工程中，组织实施软件产业化示范项目，促进传统行业、骨干企业在结构调整和优化升级中积极采用信息技术，带动国内软件产业发展。

　　3、扶持软件中小企业。各地政府推荐软件企业申报科技型中小企业创新基金，有些地方科技主管部门要求本区域的软件专业孵化器推荐孵化器内的中小企业申报与软件相关的科技项目，为软件企业从事软件技术研发提供经费和项目支持。

规范市场行为

　　1、规范软件产权交易。由于软件企业无形资产比重大，在申请银行贷款时无固定资产作抵押，从银行取得贷款比较困难，加之我国风险投资机制尚未建立，深圳中小企业板尚在筹划和小规模试点阶段，因此国家要求以软件产业为试点，逐步建立健全产权交易市场，实现非上市软件企业的资本流动，吸引社会资本增加对软件产业的投入。如，2002年北京市建立的中关村技术产权交易所正是本着促进和规范技术产权（包括软件知识产权）交易而建立的。

　　2、加强软件知识产权保护。我国颁布了与软件知识产权保护有关的法律法规，如修订《著作权法》以及实施细则，2001年底以国务院令的形式颁布《计算机软件保护条例》，2003年6月国家版权局等有关部委发布的关于打击软件盗版的工作安排，自2000年起开始积极实施政府部门办公软件正版化和软件政府采购，加强软件保护的宣传教育与培训。

　　3、规范信息化工程管理。利用财政性资金建设的信息化工程，用于购买软件产品和服务的资金原则上不得低于总投资的30%。国家重大信息化工程实行招标制、工程监理制，承担单位实行资质认证。鼓励企事业单位在信息化建设中，与软件企业合作开发或积极采购国产软件产品和服务。

　　4、推进软件政府采购。软件政府采购一方面为本国创造市场空间，另一方面也是为了通过政府采购，规范软件企业的市场行为和价值取向，倡导不同软件之间的兼容以及软件与硬件之间的兼容。《行动纲要》提出，软件政府采购应当采购本国软件产品、工程和服务，应制定政府采购软件产品和服务的目录及标准。

鼓励技术创新

　　1、建立国家软件工程中心。我国缺乏具有自主知识产权的关键核心技术和产品，不能打开产业发展的上层空间，我国软件企业扩大再生产的能力受到很大限制。为促进基础软件和重大共性软件技术的开发，发挥企业创新主体作用，《行动纲要》要求以软件产业化为目标，软件重大技术创新为重点，以骨干企业为主体，建立一批国家软件工程中心，在面向产业化的基础性、战略性、前瞻性和重大关键共性软件技术方面取得突破。

　　2、提高软件企业技术创新能力。最近刚颁布的《关于进一步提高我国软件企业技术创新能力的实施意见》提出，国家将加大对软件核心技术和关键技术研究开发的投入，加强标准制定、质量保证体系和中介机构的建设，鼓励企业加大软件研发投入以及在技术创新时广泛开展国际合作等。加强产学研用结合，研究开发具有自主知识产权的软件产品与技术，提高软件骨干企业的研究开发能力，力争在关系国民经济命脉和信息安全的关键技术领域取得突破。

　　3、培养软件人才，强化技术创新的人才基础。2003年12月，教育部等九个部委发布了《关于加快软件人才培养和队伍建设的若干意见》，提出了许多举措，如构建功能配套的软件人才培养培训体系；实施全球化软件人才战略；加快建立软件专业技术人员和软件技能人员职业资格证书制度；推进软件人才培养的产学研结合；鼓励全社会支持软件人才培养和队伍建设等。

　　4、调整和增加软件产业发展专项基金。《行动纲要》提出，“十五”期间，中央财政预算内资金向软件产业的投入不少于40亿元。其中，电子信息产业发展基金、“863”专项经费、国家科技攻关计划经费、产业技术研究与开发资金、科技型中小企业技术创新基金等可用于软件产业发展的资金，通过调整结构，向软件产业倾斜，集中不少于30亿元的资金专项用于软件产业。同时，在2003年至2005年，中央政府再安排10亿元，专项用于支持软件产业发展。

提高产业绩效

　　主要体现在给予软件企业直接的税收优惠。实行税收优惠政策是为了减轻软件企业的税负，使企业有更多的积累用于研究开发和扩大再生产，有利于提高产业绩效。对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退。新创办软件企业经认定后，自获利年度起，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。对国家规划布局内的重点软件企业，当年未享受免税优惠的减按10%的税率征收企业所得税。

推动软件产业内部以及与其他产业之间的协调发展，以庞大内需拉动软件产业发展

　　1、鼓励软件服务业发展，协调软件产品和软件服务业之间的关系。国家将支持和发展系统集成、集成电路设计、网络服务、信息系统咨询和维护、外包服务等信息服务业，逐步完善软件产业体系，培育专业化的软件服务企业。

　　2、推动软件产业与其他产业的协调发展。此举意在通过政府的引导，使软件产业与电子信息产品制造业、信息服务业、政府、教育、农业、制造业、家用电器、体育产业以及其他传统产业和骨干企业建立合作关系，使之相互促进，协调发展。充分发挥我国在整机生产和研发方面的优势，大力带动芯片设计和嵌入式软件的发展，提高整机系统的附加值，并通过整机出口，带动嵌入式软件的出口。

推动软件产业在全国范围内的合理分布和产业集聚

　　1、在全国建立并认定软件产业基地，发挥和放大产业集聚效应。如国家计委、信息产业部于2001年在全国认定11个国家级软件产业基地，科技部在全国认定24个国家火炬计划软件产业基地等。

　　2、建设国家级软件出口基地。《行动纲要》提出，利用国家软件产业基地和其他软件园区的有利条件，建立若干个软件出口基地。目前，上海、西安、大连、深圳、天津等5个城市已经被认定为国家级软件出口基地，使其发展成为软件（含集成电路设计）出口产品开发生产和外包服务特区。科技部于2003年底开始启动“中国软件欧美出口工程”，在全国认定了50家软件外包型和软件产品型出口企业，并认定北京、杭州等2家试点基地，以政府为引导，在全国范围内整合软件出口资源，实现对欧美市场的突破。

我国软件产业政策在设计和实施中存在的问题

　　我国已经初步建立了软件产业政策体系，并不意味着这个体系已经“无懈可击”，无任何缺陷可言。任何产业政策都无法遇见并囊括该产业的发展趋势，何况是处于日新月异发展中的软件产业。根据对软件企业的调研，我们发现，我国软件产业政策在设计和实施中存在如下问题：软件领域出现了新的产业形态，现有的软件产业政策无法反映和体现这种趋势。

　　如今，软件产品的营销模式由过去的“打包式”逐渐转向“订购式”，软件服务业的趋势越来越明显，软件服务业实现收入在软件产业中所占的比重越来越大。软件服务业软件产品推向市场的重要渠道，包括软件咨询、系统集成、软件销售、定制应用开发、数据处理服务、软件维护/培训/测试、软件支持/安装等多个领域。有些领域，如软件外包、系统集成等领域的企业，经过努力能够被认定为软件企业， 但是，尤其是从事软件咨询/培训/测试的企业或中介机构无法享受软件产业优惠政策。

国产自主基础软件平台的市场拉动政策明显滞后于技术推动政策

　　国家在支持具有自主知识产权的软件研发方面投入了较大资金，但是至今尚未收到实效。究其原因，国产软件的质量还不稳定、性能还不优越、产品还没有形成体系是一方面，但更为重要的是缺乏支持国产自主基础平台发展的应用环境。自主研发基础软件平台，并达到产品可用的程度，对我国软件业界来说并不难，例如，目前我国在Linux操作系统和应用软件的研发已经取得了关键性的突破，但突破垄断、进入市场都是相当的困难。由于软件具有自然垄断性质，如果在软件核心技术和关键技术研发和产业化方面不体现政府意志，仅仅依靠市场的调节和选择作用，国产基础软件平台将举步维艰，市场拉动政策明显滞后于技术推动政策，无法将研发优势转变为产业优势。

软件政府采购缺乏操作规则和目录、清单。

　　我国各地政府在实际操作中已经启动了软件政府采购，但主要是以软件正版化为契机来进行的，对通过政府采购为本国发展创造市场空间的政策目标考虑不够，操作规则出台滞后，目前还没有出台软件政府采购的目录和标准规范。

　　软件产业风险投资机制至今尚未建立起来。

　　在建立软件产业风险投资机制方面的政策措施比较滞后，无法发挥政府主导的风险投资引导社会风险投资的作用。如18号文件规定：“由国家扶持，成立风险投资公司，设立风险投资基金，鼓励对软件产业的风险投资”，但是，时隔四年，这种类型的风险投资公司并没有成立起来。

软件知识产权保护的力度不强。

　　很多软件企业认为，目前国家关于保护知识产权和打击盗版的法规不够严厉，尚缺乏深层的思想共识、有效的监督和必要的资金投入，因此仅靠现有的行政手段来打击软件盗版，成效不大。

对软件产业政策设计和实施的几点建议

　　18号文件和47号文件，营造了发展软件产业的良好环境，必将开创我国软件产业发展的新局面。当务之急是要在管理方法、调控手段、运行机制等方面不断创新，提高针对性和有效性，防止出现“执行不力、落实不到位”的现象，将软件产业政策的贯彻落实工作深入持久、不折不扣地开展下去。

　　在设计和贯彻软件产业政策的过程中，有一些问题建议引起有关部委进一步的重视，并有针对性地制定新政策，或者严格落实现有政策。

　　适应软件业新的发展形态，将软件服务业纳入软件产业政策范围。

　　有些企业呼吁要进一步降低软件企业的税收优惠政策，最好实行软件产品增值税零税率，这在实际操作中并不可行。但扩大能够享受软件产业优惠政策的范围，将软件服务业纳入其中，却是可以寄予预期的。

　　有关部门密切配合，相互支持，协调解决国产基础软件平台的应用推广和产业化。

　　18号文件和《行动纲要》都提出，要在软件关键核心技术上取得突破，建立具有自主知识产权的软件产业体系。我国软件业界有决心、有能力研制开发出符合国情的具有自主知识产权的软件产品和系统。但是，国产基础软件平台只有产业化，才能具有生命力。应用部门要为国产软件的示范和推广应用创造有利条件，否则，国产软件就成了无源之水，无本之木。建议协调解决国产软件的应用推广和产业化问题。

尽快出台《软件政府采购管理办法》和采购目录。

　　本着自主创新和对外开放相结合的原则，科学、客观、公正地界定本国软件的内涵和衡量标准，确定需要重点保护的软件领域，使软件政府采购具有可操作性和产业政策导向性，成为本国软件发展的重要推动力。

　　尽快建立完善软件产业的风险投资机制，引导和鼓励对软件产业的风险投资。

　　风险投资是软件产业的“催化剂”，但是目前的资本市场和产权交易办法都还没有形成有利于软件产业发展的投资环境，成为制约软件产业发展的主要瓶颈。建议以软件产业作为探索投融资新体制的试点产业。

提高全社会对软件价值的认识，坚决打击软件盗版。

　　在打击软件盗版方面，有几点建议：一是要求各级政府和财政拨款事业单位必须限期使用正版软件。对于拒不执行者，不仅要追究单位的民事责任，而且要追究单位领导的行政责任；二是要借鉴国外通行做法，大幅度加大对软件盗版的经济处罚力度，对盗版者形成有效威慑；三是组织软件企业联手抵制和打击盗版；四是加强社会监督，发挥行业协会在行业自律和规范市场秩序中的作用，制止不正当竞争。

（作者系经济学博士，北京软件产业促进中心主任助理）